'20년째 제자리' 멸종위기종 보전사업…'국가의 역할을 묻다'

▶ 글 싣는 순서 ①'한국의 파브르' 그는 왜 법정에 서야 했나?
②"제2, 제3의 홀로세 될까 두렵다" 국가가 맡긴 보전사업의 민낯
③'20년째 제자리' 멸종위기종 보전사업…'국가의 역할을 묻다'
"전부 지원할 수 있다"는 법…제도는 20년째 '제자리' "환경부장관 및 지방자치단체의 장은 서식지외보전기관의 운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다."

야생생물 보호 및 관리에 관한 법률 제7조 제2항은 이같이 규정하고 있다. 법은 멸종위기 야생생물 보전을 위해 필요한 경우 운영비 전액 지원까지 가능하도록 열어뒀지만, 정부는 20년 넘게 민간 서식지외보전기관에 국비 50%, 자부담 50%의 정률 보조 방식을 유지하고 있다.

멸종위기종 보전이라는 국가적 공익사업이 일반 민간보조사업과 같은 재정 지원 방식으로 운영되고 있는 셈이다. 이 때문에 국가가 지정한 복원기관은 법적으로 멸종위기종을 거래하거나 수익사업을 할 수 없는데도 사업비의 절반을 자체적으로 마련해야 하는 구조에 놓였다.

기후부에 따르면 현재 국내 서식지외보전기관은 모두 28곳이다. 이 가운데 지방자치단체가 운영하는 10곳과 현재 운영하지 않는 2곳을 제외한 나머지 16곳은 민간 연구기관과 단체가 맡고 있다. 이들 기관은 국내 멸종위기 야생생물 282종 가운데 절반에 가까운 138종(48.9%)의 증식·복원 사업을 수행하고 있다.

보호해야 할 대상은 꾸준히 늘어났다. 1998년 '멸종위기 및 보호 야생 동·식물' 제도가 도입될 당시 194종이던 멸종위기종은 현재 282종으로 45% 이상 증가했다. 반면 민간 서식지외보전기관에 대한 재정 지원 규모는 제자리걸음을 이어왔다.

더불어민주당 박홍배(비례) 의원실을 통해 확보한 기후부의 최근 10년간(2016~2025년) 서식지외보전기관 예산을 보면 민간 기관에 지원된 국비는 2016년 17억2500만 원에서 2023년 18억4000만 원으로 8년 동안 1억1500만 원 늘어나는 데 그쳤다. 연평균 증가액으로 환산하면 1500만 원도 채 되지 않는다.

반면 2024년에는 홀로세생태보존연구소의 보조금 문제가 재정사업 평가에 반영되면서 민간 지원 예산이 전년보다 38.2%(7억200만 원) 줄었다.

기후부 관계자는 "국가 사업이 아니라 보조금법에 따라 지원하는 사업인 만큼 자부담 능력이 없는 기관에 100% 지원하는 것은 정부 직접사업과 같은 성격이어서 법적·제도적으로 어렵다"고 설명했다.

국감까지 오른 '보조금 제도'…달라진 건 없었다
지난해 열린 국회 환경노동위원회 국정감사에서는 20년 넘게 이어진 서식지외보전기관 보조금 제도가 도마 위에 올랐다.

참고인으로 출석한 이강운 홀로세생태보존연구소장은 멸종위기종 복원 사업의 구조적 문제를 지적하며 제도 개선 필요성을 호소했다.

당시 환노위원장이었던 더불어민주당 안호영(전북 완주군진안군무주군) 의원은 "멸종위기종 복원은 국가가 책임져야 하는 사업인데 민간기관이 절반을 부담하는 구조는 개선이 필요하다"고 지적했고, 박홍배 의원도 "법은 유연한데 제도는 지나치게 경직돼 있다"고 비판했다.

당시 기후부 관계자는 "지원 비율을 높이는 방향으로 재정당국과 협의해 보겠다"고 답했다. 하지만 국정감사 이후에도 보조금 지원 구조는 달라지지 않았다.

기후부는 오는 12월까지 서식지외보전기관 운영 개선 방안 마련을 위한 연구용역을 진행 중이다.

보조금 비율과 별개로 현장에서는 '선 운영, 후 보조금 지급' 구조도 오랫동안 문제로 지적돼 왔다. 멸종위기종은 먹이 공급과 사육, 시설 관리가 하루도 중단될 수 없지만 보조금은 사업이 시작된 뒤 수개월이 지나서야 지급되는 일이 반복됐기 때문이다.

강원CBS가 정보공개청구를 통해 분석한 서식지외보전기관 보조금 교부 자료를 보면 한강유역청은
2020년 1월 보조금을 신청한 기관에 99일 만인 4월에 보조금을 지급했다. 원주환경청도 2018년 2월 신청을 받아 83일 뒤인 5월에 교부하는 등 사업을 수행해야 할 기관들이 수개월간 자체 자금으로 운영비를 부담한 사례가 확인됐다.

현장의 요구가 이어지자 기후부는 지난 1월 '서식지외보전기관 지정·관리 지침'을 개정해 보조금 교부를 신청일로부터 30일 이내 지급하도록 규정을 신설했지만 지급 지연은 반복됐다.

영산강청은 교부 신청 후 59일, 대구청은 51일, 전북청은 49일 만에 보조금을 지급했다. 모두 지침에서 정한 30일을 19~29일 초과한 사례다.

"국가가 책임져야"…전문가들이 제시한 해법20년 넘게 이어진 해묵은 논란에 현장과 전문가들이 제시하는 해법은 크게 다르지 않았다.

국립생태원 최아름 박사 연구팀이 지난해 한국환경정책학회에 게재한 '국내 서식지외보전기관 관리제도 및 개선방향'에서는 현행 운영체계와 재정지원 방식의 개선 필요성이 핵심 과제로 제시됐다.

연구팀이 전국 서식지외보전기관 관계자를 대상으로 한 설문조사에서 '평가체계 개선'(48%)을 가장 시급한 과제로 꼽았고, 안정적인 재정지원 확대(32%), 보조금 제도 개선(32%) 등이 뒤를 이었다. 특히 현행 국비 50%, 자부담 50% 구조 개선도 주요 과제로 제시됐다.

연구팀은 멸종위기종 복원은 단기간 성과를 내기 어려운 공익사업인 만큼 장기적이고 안정적인 재정지원 체계를 마련하고, 기관별 관리체계를 일원화할 전담 조직이 필요하다고 제언했다.

전문가들은 멸종위기종 복원을 민간 보조사업이 아닌 국가 책임사업으로 바라봐야 한다고 강조했다.

정철의 한국생태학회장(국립경국대 생물의학과 교수)은 "멸종위기종 복원은 단기간에 성과를 낼 수 있는 사업이 아니라 수십 년에 걸쳐 지속적으로 관리해야 하는 국가적 책무"라며 "국립기관만으로는 모든 종을 보전하는 데 한계가 있는 만큼 민간 서식지외보전기관과의 협력은 필수"라고 말했다.

이어 "현행처럼 민간이 운영비 절반을 부담하는 구조에서는 안정적인 복원이 어렵다"며 "최소한 인건비 등 기본 운영비만큼은 국가가 책임지는 방향으로 제도 개선이 이뤄져야 한다"고 덧붙였다.

"복원은 국가의 책무" 멸종위기종에 투자하는 선진국들
멸종위기종 복원은 세계 각국에서도 막대한 예산과 오랜 시간이 필요한 국가 사업으로 인식된다. 단기간 성과를 내는 사업이 아니라 수십 년 동안 정부가 책임지고 관리해야 하는 공공정책이라는 점에서 우리나라와 차이를 보인다.

가장 대표적인 사례는 뉴질랜드의 카카포(Kakapo) 복원사업이다. 카카포는 세계에서 가장 희귀한 앵무새 가운데 하나로 1990년대 개체 수가 50여 마리까지 줄어들면서 사실상 멸종 직전까지 몰렸다.

뉴질랜드는 이를 국가 차원의 장기 복원사업으로 전환했다. 뉴질랜드 환경보전부(DOC)는 전담 조직인 카카포 복원 프로그램(Kakapo Recovery Programme)을 설치해 번식, 유전자 관리, 먹이 공급, 인공부화, 서식지 관리 등을 국가가 직접 수행한 끝에 200마리 이상으로 개체 수를 회복했다.

Paul W. Jansen 뉴질랜드 환경보전부 연구원은 2006년 발표한 논문을 통해 "카카포 보전은 100년 넘게 이어졌으며 수백만 달러가 투입됐다. 정부 정책은 이 기간 동안 지속적으로 복원사업을 뒷받침했다"며 생물다양성 관리 방식을 근본적으로 바꾼 전환점이라고 평가했다.

미국도 복원사업을 단순한 보조사업이 아니라 국가 사업으로 바라본다. Joe Kerkvliet 연구팀이 미국 멸종위기종법(ESA)에 따라 관리되는 225개 척추동물을 분석한 결과 예산이 증가할수록 해당 종이 멸종 또는 감소 상태로 평가될 가능성이 낮아지는 것으로 나타났다.

이는 복원계획의 이행과 안정적인 재정지원이 복원 성공에 핵심적인 영향을 미친다는 연구 결과이자, 멸종위기종 복원이 연구자의 헌신보다 국가의 지속적인 투자에 좌우된다는 점을 보여준다.

유럽연합(EU)은 멸종위기종과 생물다양성 복원을 개별 국가의 부담이 아닌 공동의 공공정책으로 접근하고 있다. 대표적인 것이 LIFE Programme이다.

LIFE는 1992년 시작된 EU의 환경·기후 분야 전용 재정지원 프로그램으로, 현재까지 5천 개가 넘는 환경·생물다양성 프로젝트를 공동 지원해 왔다. 2021~2027년 예산만 54억 유로(약 8조 원) 규모다.

결국 차이는 '누가 책임을 지느냐'에 있었다.

해외는 멸종위기종 복원을 국가가 책임지는 공공정책으로 운영하고 있는 반면, 우리나라는 복원의 상당 부분을 민간 보전기관의 재정 부담과 헌신에 맡기고 있다. 멸종위기종 보전을 국가가 지켜야 할 공공자산으로 볼 것인지, 민간의 희생에 기대는 사업으로 남겨둘 것인지 이제 정부가 답해야할 차례이다. ...