통합특별시정책, 과연 바른 정책도구인가?

전남광주통합특별시가 2026년 7월에 출범했습니다. 전남광주통합통합시 설치를 위한 특별법도 2026년 3월 5일 제정되어, 7월 1일부터 시행하게 되어 있습니다. 특별법은 전라남도와 광주광역시를 통합하여, 인공지능, 에너지, 반도체 등 글로벌 미래 첨단산업과 농어업의 조화로운 발전을 통하여 실질적인 지방분권과 국가균형발전성장에 이바지함을 목적으로 한다고 법 제1조에서 목적으로 밝히고 있습니다.

여기서 정책의 목적-수단 구조를 보면, 정책목적은 실질적인 지방분권과 국가균형발전성장이라는 것을 알 수 있고, 정책수단은 글로벌 첨단산업과 농어업의 조화로운 발전입니다. 그리고 이러한 정책을 위한 정책도구로서 통합특별시라고 하는 광역시와 도의 통합을 하겠다는 것입니다. 문제는 정책목적도 단일의 목적이 아니고 복합적 목적을 가지고 있고, 정책수단도 서로 대립될 수 있는 수단을 중첩시켜 놓았다는 것입니다. 정책으로서는 그 성공을 달성하기 매우 어려운 복합목적과 복합수단을 가지고 있는 정책구조를 가지고 있는 것을 알 수 있습니다. 더구나 정책도구로서의 광역시와 도의 통합이란 것도 쉽게 달성되기 어려운 갈등과 조율이 매우 필요한 난제가 될 가능성이 높은 것입니다.

즉 통합특별시정책은 그 자체로서도 통합 자체가 갈등없이 되기 어려운 것인데, 이를 도구로 하는 정책목적과 수단을 과연 달성할 수 있는 인과관계를 입증할 수 있는가 혹은 실행가능성이 어느 정도인가도 지난한 정책과정의 운영과정을 거쳐야 알 수 있는 것이라는 점이 중요합니다. 이 점에서 이 정책은 한국의 정책학의 연구대상이 될 것이고, 한국의 정책과정상의 다양한 문제점을 노정시킬 것이 예상되는 정책사례라고 할 수 있습니다.

아무튼, 이렇게 고난도의 정치적 조율과 리더십이 필요로 하고, 정책시스템의 변혁을 일으킬 의사결정이 요구되는 이 정책이 2026년 7월부터 이제 시작됩니다.

이제 특별시장도 선출되었고, 통합특별시의회 의원도 선거를 통해 선출되어 있습니다. 그러나 통합의회는 그 자체로서 이미 전남쪽의 입장을 과대대표하고 있다는 문제제기가 있고, 광주시의 자치구는 시군에 비해서 재정력이나 조직인사권이 취약한 상태여서 통합특별시하에서 불공정하다는 문제가 이미 노정되어 있습니다. 또 통합특별시에는 중앙정부로부터 예산과 권한을 이관받아야 하는데 이것을 주도할 수 있는 조직이나 인력, 그리고 리더십이 준비되어 있지 않으면, 정책수단 자체가 구성되지 않을 수 있습니다.

또 통합과정에서 산하기관과 공공조직의 구조조정은 거센 진통이 예상됩니다. 출연기관과 공기업, 사업소들이 통폐합이 되어야 하고, 그 과정에서 조직과 인사개편이 불가피합니다. 또 행정조직 내부에서도 승진체계와 보직배분, 근무지 이동에 따른 갈등도 발생할 수 있고, 통합특별시의 핵심기획과 예산부서를 어디에 위치할 것인가도 갈등이 예상됩니다. 더구나 통합은 광주시와 전남의 통합이지만, 지역권역은 동부권, 서부권, 광주권이라고 하는 3개로 구분되어 있어, 3개의 청사들간의 기능배분을 어떻게 할 것인가도 갈등이 심화될 수 있는 것이 예상됩니다.

다시 말해, 통합의 갈등을 극복하고, 통합특별시로서 운영이 시작된다고 해도, 통합특별시라는 특별한 정책도구를 도입한 정책수단이 성과를 내고, 그 성과에 따라서 정책목적이 과연 성과를 낼 수 있을 것인가라는 문제는 앞으로 지속적으로 질문을 던져 보아야 할 사안입니다.

새로운 계층의 형성

통합특별시는 단순한 구역을 통합하여 규모를 크게 하는 공간의 문제만은 아닙니다. 통합특별시는 중앙정부의 권한과 재정을 광역권역으로 분권하는 시스템개혁의 문제입니다. 즉, 통합특별시는 서울특별시와 같이 특별시로서 장관급의 위상을 가지게 되는 지방자치단체입니다. 이것은 중앙정부부처와의 정책이나 행정관리의 갈등이 생길 경우, 국정을 총괄하는 국무총리의 조정을 받는 것이지, 장관의 지시나 조정을 받지 않는 자치권을 가지고 있다는 의미를 가집니다.

전체 내용보기 ...