Cataluña pone a prueba los límites constitucionales de la intervención en la vivienda

Choque constitucional a la vista.

La proposición de ley impulsada por los partidos de izquierda en Cataluña con el objeto de vetar la compra de viviendas cuando no se destinen a residencia habitual ha abierto ya una intensa batalla jurídica, una colisión de derechos en lo que ya se anticipa que va ser un litigio clave para seguir adelante, o parar, la decisión de las administraciones, particularmente en Cataluña, de intervenir en el mercado inmobiliario.La iniciativa plantea un cambio de paradigma.

Hasta ahora, la intervención pública en el mercado inmobiliario, con Cataluña como principal laboratorio, había incidido en el precio de los alquileres, las prórrogas de los contratos o las obligaciones de los grandes tenedores.

Esta vez, el legislador da un paso más y pretende condicionar quién puede adquirir una vivienda y con qué finalidad.

En las zonas declaradas como tensionadas, la compra de viviendas individuales quedaría reservada, con carácter general, a quienes las destinen a residencia habitual propia o de determinados familiares, mientras que la adquisición de edificios completos solo sería posible si se destinan íntegramente al alquiler residencial sujeto a limitación de rentas.El debate jurídico no gira sobre el objetivo de la norma —combatir la especulación y facilitar el acceso a la vivienda—, sino sobre los límites de la Administración para condicionar el mercado inmobiliario y sobre si una comunidad autónoma dispone de cobertura constitucional para imponer una restricción de este alcance.general No No Cataluña activa el trámite para prohibir la compra de pisos como inversión en zonas tensionadas Àlex GubernQuienes cuestionan la constitucionalidad sostienen que la Generalitat deja de regular el uso urbanístico del suelo para intervenir directamente sobre el contenido mismo del derecho de propiedad y sobre las relaciones jurídico-privadas entre comprador y vendedor, materias reservadas al Estado.El informe elaborado por el catedrático de Derecho Civil Sergio Nasarre (URV) y el profesor de Derecho Civil de la misma universidad Héctor Simón, por encargo de la asociación Som Habitatge, concluye que la propuesta rebasa los límites que la Constitución permite imponer a la función social de la propiedad.

Según su análisis, impedir que una persona adquiera libremente una vivienda salvo para destinarla a residencia habitual supone alterar una de las facultades esenciales del dominio, protegidas por el artículo 33 de la Constitución.Los juristas distinguen entre limitar el uso de un inmueble -algo habitual en el urbanismo- y condicionar de forma previa quién puede comprarlo.

A su juicio, la proposición no ordena simplemente el territorio, sino que convierte el planeamiento urbanístico en un instrumento para filtrar el tráfico jurídico privado, restringiendo la libertad de disposición de los propietarios y la autonomía contractual.Noticia relacionada general No No Illa: «La vivienda es para las personas que residen y trabajan en Cataluña» Daniel TerceroEl informe sostiene además que la Generalitat invade competencias exclusivas del Estado recogidas en el artículo 149.1.8 de la Constitución.

La regulación de las bases de las obligaciones contractuales, recuerdan sus autores, corresponde al legislador estatal, por lo que una comunidad autónoma no puede modificar indirectamente quién puede contratar, en qué condiciones y con qué finalidad.A ello añaden un segundo reproche de gran calado: la vulneración del principio de proporcionalidad.

La jurisprudencia constitucional exige que cualquier limitación intensa de un derecho fundamental o de un derecho patrimonial supere un «triple juicio de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto».

Los autores consideran que la Generalitat no acredita que impedir determinadas compras reduzca realmente los precios o incremente la oferta de vivienda, ni que no existan medidas menos restrictivas para alcanzar el mismo objetivo.El informe cuestiona igualmente la compatibilidad de la medida con el Derecho de la Unión Europea.

A su juicio, restringir la adquisición de inmuebles afecta a la libre circulación de capitales garantizada por el artículo 63 del Tratado de Funcionamiento de la UE y no se justifica suficientemente con datos empíricos.

Como ejemplo cita la experiencia de los Países Bajos -experiencia que se cita a menudo como modelo a imitar-, donde medidas similares no habrían facilitado el acceso a la vivienda y sí habrían reducido la oferta de alquiler.Los autores también consideran problemática la dimensión territorial de la reforma.

Aunque formalmente solo se aplicaría en zonas tensionadas, recuerdan que actualmente esa declaración afecta a 271 municipios en los que reside alrededor del 90% de la población catalana.

En su opinión, esa extensión desdibuja el carácter excepcional de la medida y produce diferencias sustanciales entre propietarios en función del municipio donde se encuentre el inmueble.A estos argumentos se suma la posible vulneración de la libertad de empresa, al limitar las posibilidades de inversión inmobiliaria a un único modelo de explotación, y de la libertad de residencia, ya que una de las versiones de la propuesta obliga a mantener durante cinco años la residencia efectiva en la vivienda adquirida.

Los informes encargados por propietarios, promotores y constructores apunta a la inconstitucionalidad de la medida y la invasión de competencias estatalesLa interpretación de los dos catedráticos es asumida por la Asociación de Promotores y Constructores de Cataluña (APCE), cuyo presidente, Xavier Vilajoana, calificaba esta misma semana la iniciativa de «aberración jurídica» y reclamaba que el Parlament solicite un dictamen al Consell de Garanties Estatutàries -como ya han hecho Junts y el PP- antes de culminar la tramitación.

La asociación sostiene que una norma de esta trascendencia no debería aprobarse mediante lectura única y advierte de que, si prospera, respaldará su impugnación ante el Tribunal Constitucional.La posición de promotores y constructores se sustenta en el estudio que encargaron, junto con otros actores del sector, en el informe jurídico del catedrático de Derecho Administrativo Joan Manel Trayter y la profesora Irene Araguàs sobre la viabilidad jurídica de la reforma, un trabajo cuyas conclusiones coinciden con las citadas en el trabajo de Nasarre y Simón.Vivienda en el punto de miraFrente a esta interpretación, el informe sobre el que la Generalitat sustenta jurídicamente la reforma, encargado por el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (PEMB) al profesor de Derecho Administrativo y Urbanístico de la Universidad de Barcelona Pablo Feu, llega a la conclusión diametralmente opuesta: la medida sí puede superar el filtro constitucional siempre que se configure como una restricción excepcional, temporal y territorialmente delimitada.Su razonamiento parte de una premisa distinta.

A su juicio, la propuesta no elimina el derecho de propiedad ni impide de forma general adquirir viviendas, sino que modula temporalmente algunas de sus facultades para dar cumplimiento al artículo 47 de la Constitución, que señala que «todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación».Precisamente por ello, el informe insiste en que la constitucionalidad de la medida descansa sobre tres pilares.

El primero es su alcance geográfico: las limitaciones solo operarían en las Zonas de Mercado Residencial Tensionado previstas en la Ley estatal por el Derecho a la Vivienda de 2023, y no en el conjunto del territorio.

El segundo es su carácter temporal, ya que dejarían de aplicarse cuando desapareciera la declaración de zona tensionada.

Y el tercero es su excepcionalidad, al incorporar numerosas limitaciones para evitar que la restricción resulte desproporcionada.Así, el estudio recuerda que seguiría siendo posible adquirir edificios completos siempre que todas las viviendas se destinaran al alquiler habitual durante un periodo mínimo de cinco o siete años -según el comprador sea persona física o jurídica-; también se permitiría la adquisición de una segunda residencia para uso propio en un municipio distinto del habitual y quedarían fuera de la prohibición las compras destinadas a constituir la residencia de familiares próximos.Para Feu, estos elementos impiden afirmar que el derecho de propiedad quede «vacío» o resulte irreconocible, que es precisamente el criterio empleado por la jurisprudencia constitucional para examinar este tipo de limitaciones.Varios informes encargados por la Generalitat sostienen que la reforma no elimina el derecho de propiedad, sino que modula temporalmente algunas de sus facultades para cumplir con el artículo 47 de la Constitución, que señala que «todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna»El informe encuentra respaldo en la reciente doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ley estatal de Vivienda, especialmente la sentencia que avaló la regulación de los alquileres en zonas tensionadas.

Si el alto tribunal aceptó que el derecho de propiedad admite modulaciones cuando concurren razones de interés general y estas son proporcionadas, argumenta el jurista, no existiría un obstáculo constitucional para establecer una limitación semejante sobre las adquisiciones si persigue combatir la especulación y garantizar el acceso a la vivienda.Tampoco comparte la tesis de la invasión competencial.

El estudio sostiene que el Estado puede habilitar un marco básico y que las comunidades autónomas disponen de amplias competencias en materia de urbanismo y vivienda para desarrollar este tipo de instrumentos.

Incluso los ayuntamientos, añade, podrían incorporar limitaciones mediante el planeamiento urbanístico cuando resulte necesario para garantizar un desarrollo urbano sostenible y la cohesión social.Frente a quienes aprecian un choque con la libre circulación de capitales, Feu recuerda además que el Derecho europeo admite restricciones justificadas por razones de interés general y cita precedentes de países como Dinamarca, Finlandia, Croacia o Malta, donde existen limitaciones a determinadas adquisiciones inmobiliarias sin que hayan sido consideradas incompatibles con el ordenamiento comunitario.En definitiva, mientras los críticos sostienen que la Generalitat pretende decidir quién puede ser propietario de una vivienda, el informe, y otros encargados por el Govern, entiende que únicamente se está delimitando el ejercicio de ese derecho en circunstancias extraordinarias, de la misma manera que el ordenamiento ya admite otras restricciones sobre la propiedad cuando concurren intereses públicos especialmente protegidos.El sector se revuelveMás allá del debate estrictamente constitucional, la reforma ha provocado un rechazo prácticamente unánime entre promotores, propietarios y operadores inmobiliarios, que advierten de que el principal efecto inmediato puede ser un aumento de la inseguridad jurídica.

También desde patronales como Pimec y Fomento, para las que la norma no incrementa la oferta residencial, genera inseguridad jurídica al crear un precedente peligroso y sustituye las políticas de vivienda por un mayor intervencionismo administrativo.

Xavier Vilajoana, presidente de la APCE, antes citado, sostiene que la iniciativa «perjudicará a la ciudadanía» al desincentivar la inversión y dificultar la creación de nueva oferta residencial.

Promotores y constructores lamentan además que una reforma de esta trascendencia se tramite por lectura única, sin un debate parlamentario en profundidad ni la participación de los operadores del sector.Por su parte, la Asociación de propietarios de viviendas en alquiler (Asval) de Cataluña alerta de que la reforma puede llegar a retraer la inversión que financia la creación y el mantenimiento del parque de alquiler, lo que reduciría la oferta disponible.

La entidad sostiene que el proyecto de ley «parte de un diagnóstico incompleto», ya que el problema del mercado actual es que no hay suficientes vivienda, y no quién las compra.En términos similares se expresa la abogada especializada en derecho inmobiliario Arantxa Goenaga, socia de AF Legis, que advierte de que la acumulación de reformas en materia de vivienda está generando una creciente incertidumbre normativa.

A su juicio, cuando las reglas cambian de forma constante aumentan los conflictos entre propietarios e inquilinos y cada operación requiere un análisis jurídico individualizado, con el consiguiente incremento de la litigiosidad.Mercedes Blanco, CEO de Vecinos Felices y consejera del Consejo Asesor de la Vivienda en representación de Pimec y miembro de la Comisión de Vivienda de la Cámara de Comercio de Barcelona, incide en la misma idea. «El mercado necesita seguridad para que propietarios, compradores e inversores tomen decisiones a largo plazo», sostiene.

En su opinión, una modificación con capacidad para alterar el funcionamiento del mercado residencial durante años «merece un debate mucho más amplio», ya que la existencia de sanciones de hasta 1,5 millones de euros exige una seguridad jurídica absoluta para quienes realizan operaciones de cientos de miles de euros.El recorrido parlamentario de la reforma acaba de comenzar, pero el verdadero examen probablemente llegará después.

Primero la norma será sometida al dictamen del Consell de Garanties Estatutàries y, previsiblemente, terminará ante el Tribunal Constitucional, que acabará pronunciándose ante la colisión de derechos que se plantea y fijará los límites ante la intervención en el mercado. ...