생애 첫 시기는 언제부터 '인적자본'이 되었나

같은 나이인데, 유치원에 다니면 교육부 소관이고 어린이집에 다니면 보건복지부 소관이었다. 예산도 그렇게 나뉘어 있었다. 2016년, 이 갈라진 구조가 한계에 부딪혔다. 어린이집 누리과정 예산을 어느 쪽이 부담할 것이냐를 두고 중앙정부와 시·도교육감이 맞서면서, 상당수 가정의 보육료 지원이 불투명해졌다. '보육대란'이라 불린 이 사태는, 정부가 국고로 어린이집을 책임지기로 하고 한시적 특별회계를 만든 뒤에야 정리됐다.

지금 비슷한 상황이 되풀이되고 있다.

기획예산처는 지방교육재정교부금 개편안을 교육부에 전달했다. 내국세의 20.79%를 시·도교육청에 자동 배분해 온 연동 구조를 없애고, 경제성장률과 학령인구 변화를 반영해 총액을 정하자는 내용이다. 현행 구조가 유지되면 내년 교부금은 100조 원에 육박할 것으로 전망되지만, 새 방식에서는 그보다 크게 줄어든다. 교육부는 연동을 지키되 상한을 두고, 상한을 넘는 재원은 '미래대응기금'으로 돌려 영유아·고등·평생교육에 쓰자는 절충안으로 맞서고 있다.

논쟁은 대체로 초·중등 교육재정의 향방에 쏠려 있다. 그러나 양쪽 모두 짚지 않고 넘어가는 대목이 있다. 통계청이 쓰는 학령인구는 만 6세부터 21세까지다. 그런데 기획예산처 안은 이를 만 3세부터 17세까지로 새로 잡았다. 유치원에 다니는 3~5세를 넣고 대학 연령을 뺀 것이다. 교육청이 무엇을 책임지는지 따져 범위를 조정했다는 뜻이다. 그러면서도 유보통합으로 함께 교육청 소관이 된 0~2세와 보육 수요는 그 안에 넣지 않았다. 범위를 새로 그리면서 가장 어린 연령만 밖에 남겨 둔 셈이다.

영유아는 늘 예산의 바깥에 있었다

문제는 이원화에서 시작됐다. 유치원은 교육부와 교육청이, 어린이집은 보건복지부가 관할했다. 같은 또래를 두고 소관 부처와 근거 법률, 교사 자격과 재원이 두 갈래로 나뉘었다. 그러면서 어느 쪽도 교부금이라는 큰 재원에 정식으로 편입되지 못한 채, 각각 별도의 지원 사업으로 존재했다.

2012년 시작된 누리과정은 이 구조 위에 세워졌다. 만 5세로 출발해 이듬해 3~5세로 확대된 이 공통 교육·보육과정은 그 비용을 지방교육재정교부금으로 충당하도록 했다. 정부는 교부금이 앞으로도 계속 늘어난다는 전제로 계획을 짰다. 그러나 세수는 그만큼 늘지 않았고, 일부 교육청은 지방채를 발행해야 했다. 영유아 재정을 세수 낙관론 위에 올려놓은 결과였다.

2016년 보육대란은 그 예고된 결말이었다. 그해 12월 유아교육지원특별회계법이 국회를 통과하며 사태는 가라앉았지만, 이 특별회계는 3년 한시법으로 출발해 이후 몇 년마다 시한을 늘리는 개정을 되풀이했다. 영유아 몫을 교부금 본체에 담지 못하고, 연장 여부를 그때그때 다시 정하는 별도 회계에 얹어 온 것이다. 해법이라기보다 임시 조치에 가까웠다. 누리과정 지원 단가가 2013년부터 2019년까지 22만 원에 묶여 있었던 것도, 영유아 예산이 어떤 순위에 놓여 있었는지를 보여준다.

곳간이 정말 넘칠까?

영유아 재정의 역사를 관통하는 것은 하나의 사고방식이다. 수가 줄면 예산도 줄이면 된다는 셈법이다. 언뜻 상식처럼 들리지만, 그 상식부터 다시 볼 필요가 있다.

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