교부금 개편, 교육자치의 미래를 묻는다

지방교육재정교부금 개편 논의가 나온 뒤로 나는 자꾸 같은 질문으로 돌아간다. 정부는 왜 지금 이 틀을 바꾸려 하는가.

정부가 내놓는 가장 앞선 이유는 학령인구 감소다. 아이들이 줄었으니 교육재정도 그에 맞게 다시 설계해야 한다는 논리다. 실제로 정부는 학생 수와 교육환경이 크게 달라졌다며 교부금 제도 손질을 예고했다. 다만 아직 구체적인 개편안이 확정된 것은 아니고 초중등교육 재정 총액은 줄이지 않으면서 학생 1인당 교부금은 늘리겠다는 원칙만 제시된 상태다.

학령인구 감소를 무시할 수는 없다. 그러나 학생 수가 줄었다는 사실이 곧바로 지방교육재정을 줄여도 된다는 결론으로 이어지지는 않는다. 학교와 교원, 시설, 급식, 특수교육, 교육복지와 돌봄 같은 비용은 학생 수와 정확히 비례해서 줄지 않는다. 오히려 학생이 줄어드는 지역일수록 소규모 학교를 유지하고 지역 간 격차를 메우는 데 드는 비용은 더 커지곤 한다.

내가 이번 논의에서 더 눈여겨보는 지점은 다른 데 있다. 이 개편이 교육자치의 방향과 어떤 관계를 맺게 되느냐는 문제다.

지방교육재정교부금은 그냥 학교 운영비가 아니다. 법률에 따라 국가가 지방의 교육을 안정적으로 책임지도록 만든 재정 장치이고, 지방교육자치를 지탱하는 기반이다. 교육부 스스로도 과거에 이 제도를 교육 분야에서 지방자치를 실현하기 위한 재정적 수단이라고 설명한 바 있다.

그런데 이 안정적인 법정 재원을 국가가 다른 방식으로 배분하기 시작한다면 이야기는 달라진다. 재원의 규모와 배분 방식은 결국 교육정책을 누가 결정하고 책임지느냐의 문제와 맞닿아 있기 때문이다.

게다가 지금 정부는 일반자치와 교육자치의 연계를 강화하는 방향을 꾸준히 밝혀 왔다. 행정안전부는 이 연계 강화를 별도 정책과제로 추진해 왔고, 과거에는 일반자치와 교육자치의 통합성을 높이면서 지자체와 교육청의 정책적·재정적 협력을 강화하는 방안까지 검토한 적이 있다.

물론 여기서 곧바로 "교부금 개편이 교육자치를 없애기 위한 밑작업"이라고 단정할 수는 없다. 지금 공개된 정부 자료만으로는 그런 의도를 확인할 방법이 없다.

하지만 이 문제를 따로 떼어놓고 볼 수도 없다. 교부금의 재정 구조를 바꾸는 흐름, 일반자치와 교육자치의 연계를 강화하는 흐름, 지역 단위 교육 기능을 일반 행정과 더 긴밀히 묶는 흐름이 동시에 진행된다면 교육자치의 미래에 어떤 변화가 생길지는 분명히 따져봐야 한다.

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